Juan M. Frontera Suau: El presupuesto de Puerto Rico y la viga en el ojo

Antes de hablar de cifras relacionadas al presupuesto, conviene preguntarse algo más elemental: ¿para qué existe un gobierno? Me parece que es un elemento que se pierde en medio de la discusión politiquera o en medio de números que se repiten sin impartirle mucho sentido. Para alguien que quiere analizar este asunto desde una perspectiva conservadora seria y punzante la respuesta a esta pregunta no se inventa cada cuatrienio. Existe una tradición profunda y validada por el pasar del tiempo.

El gobierno no existe para resolver todos los problemas humanos ni para sustituir a la familia, la comunidad, la iglesia, el mercado o la responsabilidad personal. Existe para lo que puede hacer, hasta ahora, mejor que nosotros de manera individual o a pequeña escala institucional: garantizar orden y seguridad, administrar justicia, sostener la infraestructura esencial de servicios, incluyendo la salud, y crear las condiciones para que el ciudadano produzca, ahorre, emprenda y forme familia. Estas funciones esenciales deben ser el estándar de análisis para identificar si un presupuesto gubernamental cumple con su función básica. Esto es: dotar al Estado para que pueda ejercer estas funciones eficientemente.

Cuando el Estado intenta hacer más, falla en lo esencial. Cuando hace menos, abandona su deber. Si vamos a evaluar el presupuesto de Puerto Rico desde ese estándar, la pregunta fundamental no es cuánto creció el presupuesto, ni cuántos cheques entrega el Estado, ni qué tan balanceado luce el presupuesto en la pizarra. La pregunta es una sola: ¿cuánto del presupuesto realmente sostiene esas funciones esenciales? Todo lo demás es ruido.

Visto desde ese marco de referencia, PROMESA, y la quiebra del gobierno, deja de ser el centro de la discusión presupuestaria en Puerto Rico. La Junta no es la enfermedad. Es el mecanismo externo que administra una estructura que localmente no ha demostrado sostenibilidad. Si la fractura entre lo que el Estado debe hacer y lo que el Estado hace trasciende PROMESA, lo que debemos estar haciendo no es una reseña del presupuesto. Es una medición contra ese estándar de las funciones reales de un presupuesto, que es revelar en dólares y centavos lo que al Estado debe de importarle de verdad.

¿En qué gastamos el dinero realmente?

El 15 de mayo de 2026, justo cuando vencía el plazo bajo PROMESA, la gobernadora Jenniffer González radicó un presupuesto consolidado de $33,570 millones para el año fiscal 2027, el más alto en la historia del país. De ese total, casi $14,933 millones, el 44.5%, los pone Washington vía salud, educación, alimentos, vivienda, reconstrucción y otros programas federales. La caja local, el Fondo General, ronda los $13,181 millones. El Plan Fiscal proyecta un crecimiento real de apenas un 0.4% - 0.6%. Los recaudos locales llevan tres (3) años flotando alrededor del mismo número.

Otra forma de medirlo: ese presupuesto consolidado equivale a sobre el 27% del Producto Interno Bruto de Puerto Rico, que la Junta de Planificación estima en cerca de $126 mil millones. El promedio estatal en Estados Unidos ronda el 16%. El Estado puertorriqueño no solo está mal proporcionado por dentro; está sobredimensionado en relación con la economía que lo sostiene. Uno de cada cuatro dólares que se produce aquí pasa por algún nivel de gobierno o transferencia gubernamental antes de llegar al ciudadano. Eso no es Estado pequeño. Eso es Estado dominante.

Pero ningún número aterriza si no lo medimos contra el estándar de nuestro marco de referencia. Apliquemos la pregunta fundamental expuesta al Fondo General. ¿En qué se gasta cada dólar que el Estado recauda?

Es importante hacer un detente y aclarar algo antes de seguir: este desglose proviene de las solicitudes presupuestarias publicadas por OGP y del Plan Fiscal Certificado. Y sobre la UPR, los cuatro centavos del Fondo General son la aportación que el contribuyente local financia directamente; el presupuesto consolidado de la Universidad ronda los $1,320 millones cuando se suman matrículas, fondos propios y federales. La única parte que compite directamente con las demás funciones esenciales del Estado son esos cuatro centavos.

Y aquí el golpe. Después de pagar nómina, pensiones, deuda, subsidios de bienestar, transferencias a entidades no gubernamentales, UPR y servicios profesionales y comprados, al Fondo General le quedan quince centavos de cada dólar para que de ahí se pague la patrulla, se compre el libro, se pavimente la calle, se prenda el aire acondicionado del tribunal, se reponga el chaleco antibalas, se ponga gasolina al carro de la Policía, se compre la medicina del Centro Médico, se repare la escuela. Quince centavos de cada dólar. Esa es la materia prima con la que un Estado de tres millones de personas pretende hacer lo esencial. Solo se logra hoy por los fondos federales.

Alguien dirá, con razón parcial, que parte sustancial de esa nómina sostiene precisamente las funciones esenciales: maestros, policías, jueces, fiscales. Es justo. Veamos.

La tabla concede parte del punto. Las tres agencias que el estándar reconoce como funciones esenciales primarias —Educación, Seguridad Pública con Corrección, y Tribunal con Justicia— absorben alrededor de 40 centavos del Fondo General, casi la mitad del presupuesto local. No se le puede achacar al maestro, al policía, al juez o al fiscal el desbalance del Fondo General. Por eso es importante, desde el principio, distinguir al servidor público de carrera del aparato político que se monta sobre él. Las cifras provienen de las solicitudes presupuestarias publicadas por OGP. Pero esos cuarenta centavos también significan que sesenta van a otras cosas, y ahí está la pregunta de fondo: ¿cuánto de esos sesenta centavos sostiene funciones esenciales del Estado, y cuánto sostiene compromisos del pasado, transferencias y burocracia? Hay además un detalle que conviene fijar: dentro de los cuarenta centavos que sí van a las funciones primarias, Educación sola absorbe veintidós, lo que reabre la conversación sobre si gastar mucho en una función esencial garantiza buen servicio cuando los resultados educativos siguen siendo pobres.[1]

Pero la honestidad en la discusión exige dos asteriscos al final de esa tabla.

El primer asterisco es que dentro de cada agencia esencial hay administración no esencial. El Departamento de Educación tiene sobre 48,000 empleados, solo la mitad está en el salón de clase, pero la administración central, los directorados duplicados, las regiones educativas con jefaturas paralelas, los contratistas para servicios que el departamento ya tiene personal para hacer, toda esa otra mitad de la nómina está dentro de esos veintidós centavos del Fondo General. No tenemos manera limpia de separarlo desde fuera. Es lo que hay que exigirle a OGP que entregue: un desglose por función, no por agencia; por administración, no por gabinete.

El segundo asterisco es que, aunque la nómina sea esencial, esa nómina trabaja con herramientas que salen de los quince centavos residuales. La patrulla de la policía sin gasolina no patrulla. La escuela con maestro, pero sin libros, no enseña. El hospital con médico, pero sin medicinas, no cura. El tribunal con juez, pero sin papel ni aire acondicionado, no juzga. Los veintisiete centavos de nómina son una promesa de servicio; los quince centavos residuales son lo que materialmente hace que el servicio ocurra. Y de esos quince, una porción se va en mantenimiento de planta física, alquileres, utilidades, vehículos y equipos antes de llegar a la patrulla, la escuela, el hospital o el tribunal.

Un Estado puede tener nómina esencial y aun así fallar en lo esencial si no tiene con qué ejecutar lo esencial de manera eficiente. Esa es la primera medición contra el estándar, y nuestro presupuesto falla malamente en ello. Ahí entra el reclamo más repetido y peor entendido: que el principal problema del gobierno de Puerto Rico es que es demasiado grande. En verdad el problema del gobierno de Puerto Rico no es el número de empleados, sino que su estructura está mal proporcionada, lo que lo evoca a la ineficiencia. El problema es más de composición, medición, ejecución, eficiencia, rendición de cuentas y menos de head count.  Aunque me parece que ya para los próximos presupuestos habrá que enfrentar el impacto de la inteligencia artificial en la ejecución de servicios y la nómina gubernamental.

La estructura es peor que el conteo: la UPR; 78 municipios con funciones que se duplican; juntas asesoras superpuestas; capas administrativas en Educación que muchas jurisdicciones completas no tienen; exgobernadores con beneficios oficiales difíciles de justificar ante cualquier contribuyente serio. El conservador serio no defiende al servidor público maltratando al servidor público; defiende un Estado donde ese servidor tenga con qué trabajar y donde el aparato político que se le sienta encima no se coma los recursos antes de que lleguen a su escritorio.

Pero la Tabla 1 y la Tabla 2 miden el dólar por insumo y por agencia esencial. Falta la medición que va al corazón de esta reflexión: ¿cuánto del Fondo General va realmente a las funciones que el estándar reconoce como esenciales del Estado, y cuánto va a otra cosa? La Tabla 3 reordena las agencias y partidas del Fondo General contra el estándar expuesto al inicio, contando salud como función esencial por su papel material en sostener la capacidad productiva del ciudadano.

La tabla 3 revela además una segunda capa: no basta con que el dinero vaya a la categoría correcta. El estándar conservador exige que ese dinero produzca el servicio que justifica su existencia. Sesenta y un centavos a funciones esenciales no son nada si no se traducen en escuelas que enseñan, policías que protegen, hospitales que curan y tribunales que juzgan. La proporción importa; el resultado, más.

Además, estas cifras revelan una realidad difícil para el conservador ortodoxo que quiere aplicar a la situación histórica de Puerto Rico el estándar conservador sin importar sus resultados inmediatos y sin ajustes que puedan crear un espacio para sostener unos procesos de transición que nos permitan atender la realidad humana de los puertorriqueños. Hay que tomar decisiones serias y con repercusiones desde un marco conservador serio, pero a la misma vez no podemos aplicar los estándares como si fuéramos maquinas, sin fibra moral alguna.

Hay que mirar de frente esos quince centavos que se destinan a las pensiones en el renglón de PayGo. Esa línea del presupuesto refleja únicamente el pago corriente de los pensionados del ERS, el TRS y el JRS, los tres sistemas de retiro adscritos al gobierno central. Entre el AF25 y el AF27 esa partida pasó de $571 millones a $2,042 millones, un alza superior al 250% en apenas dos años. El pasivo no financiado de esos tres sistemas combinados ronda entre los $50 y $55 mil millones. Es la deuda silenciosa difícil de mencionar, varias veces el tamaño del Fondo General. PROMESA congeló los planes existentes y creó un Fideicomiso de Reserva de Pensiones que hoy acumula sobre $3,400 millones, con compromiso total de $10,300 millones hasta el AF2031. Hasta entonces, cada pensión que se paga sale de la caja corriente del Fondo General. Por consiguiente, esos quince centavos en PayGo no son una decisión actual de política pública; son la factura mensual de cuatro décadas de gobiernos que prefirieron prometer beneficios sin aportar a tiempo.

Y aún esos quince centavos no cuentan toda la factura de las pensiones del sector público. La línea PayGo del Fondo General no incluye las pensiones de la AEE, financiadas hoy con un cargo en la factura eléctrica y cuyo pasivo no financiado ronda entre $3,800 y $5,000 millones; un sistema en insolvencia. Ese rescate solo tiene dos pistas de aterrizaje: el Fondo General o un alza tarifaria que termina de manera exponencial ahogando el bolsillo tuyo y mío. Esos quince centavos tampoco incluyen las pensiones del Sistema de Retiro de la UPR, sostenidas desde el presupuesto consolidado universitario, ni las del Banco Gubernamental de Fomento, ni las de las corporaciones públicas como AAA, Carreteras, Puertos y Edificios Públicos, que reembolsan al Tesoro desde sus ingresos operacionales. Sumando todo, la exposición presupuestaria en pensiones es considerablemente mayor que esos quince centavos visibles.

Queda un último gasto que casi nunca se mira de frente: el dinero que el Estado decide no cobrar. Hacienda estima los gastos tributarios —exenciones, créditos, deducciones y tasas preferenciales— en $30,927 millones para 2025. Eso equivale a casi 2.4 veces el Fondo General. Cerca de la mitad corresponde a incentivos industriales bajo las leyes 60, 73 y 135, mayormente farmacéuticas. Otros miles de millones a beneficios como los de la Ley 22. Cabe subrayar y poner en negrillas que esta cifra es una estimación estática: presume que la actividad económica seguiría igual si se eliminaran los incentivos, lo cual no ocurriría. Las farmacéuticas no llegaron a Borinquen por amor patrio; llegaron por una estructura contributiva, y si se eliminan de golpe, la mayoría se va. Al igual que los beneficiarios de las leyes 20/22.  El asunto no es que todo incentivo sea pecado. El problema es tratarlos como religión. Puerto Rico lleva décadas concediendo exenciones sin medir con rigor qué producen, a quién benefician y cuál es su retorno de inversión. Si la exención no tiene un retorno de inversión medible y beneficioso, tiene que eliminarse. Ese gasto invisible es la cara oculta del mismo problema: el Estado tampoco mide lo que regala contra el estándar.

¿Por qué nunca salimos del hoyo?

El presupuesto de P.R. es la evidencia primaria de que el gobierno asumió responsabilidades fuera de su capacidad sostenible. El presupuesto de hoy no es un accidente contable; es el reflejo de una estructura diseñada para administrar dependencia, no crecimiento. Y cuando el Estado intenta sustituir demasiadas funciones sociales y económicas, ahoga lo único que podría rescatarlo: la capacidad productiva.

La realidad es que el bizcocho económico de Puerto Rico se está achicando o, en el mejor de los casos, se mantiene del mismo tamaño. Y nuestras peleas son casi siempre sobre cómo cortarlo: pelea contributiva, pelea presupuestaria, pelea de incentivos. Todas redistributivas. Ninguna agranda el bizcocho. Mientras con el cuchillo debatimos el tamaño de los pedazos, la población envejece, las pensiones pesan más, los fondos extraordinarios federales se van y el joven productivo también. Crecimiento real entre 0.6% y 1.4%. Eso no es crecimiento. Es supervivencia administrada.

Puerto Rico tiene hoy cerca de 3.2 millones de habitantes, frente a los 3.8 millones del Censo del año 2000. Entre 2010 y 2020 solamente, alrededor de 470 mil personas salieron de la isla —una sangría poblacional comparable a una catástrofe sin titular. La edad mediana ronda los 43 años, contra 38 en Estados Unidos, y subiendo. Ese es el contexto material en que evaluamos la sostenibilidad del presupuesto. El bizcocho no solo no crece; se cocina con menos manos cada año, y manos entradas en edades avanzadas. Las pensiones pesan más porque hay más jubilados; los recaudos pesan menos porque hay menos productores; el dinero federal pesa más porque hay menos producción local que reemplazar. La estructura demográfica está haciendo el trabajo lento de empeorar todo lo demás.

A su vez, el presupuesto que criticamos es, en parte, la factura acumulada de medio siglo de instituciones intermedias debilitadas. La familia se fragmentó. La iglesia perdió alcance y visión. Las asociaciones, colegios y colectivos se fueron en viajes ideológicos que los separaron de la realidad y los hicieron desembocar en estructuras anquilosantes para perpetuarse en sus esferas reducidas de poder. Los empresarios y comerciantes se asimilaron y acomodaron en la pasividad que por décadas ha brindado el acceder a los frutos de ingresos fáciles de una economía poco competitiva y altamente subvencionada. El barrio y la comunidad se atrofió. Cada vez que esas instituciones se replegaron, el Estado avanzó a llenar el hueco: primero por necesidad, después por costumbre, finalmente por clientelismo.

El Estado no creció porque la izquierda ganara una batalla ideológica. Creció porque el tejido social no produjo alternativas. Ningún recorte de gabinete arregla eso. Ninguna reforma contributiva tampoco. La restauración de la sociedad civil no está en el Plan Fiscal porque no puede estarlo: es trabajo de comunidades, no de comités. Pero sin ella, el Estado va a seguir creciendo en composición, aunque achique su nómina, porque la demanda por sustituirlo todo no se evapora.

Esto nos lleva a hacernos las preguntas que sí duelen. ¿Cuántos de los que predicamos gobierno pequeño y mercado libre vivimos, directa o indirectamente, del gasto público o del impuesto no cobrado? Contratos sin competencia, plazas de confianza, gremios protegidos, sectores que respiran solo por las transferencias federales, subsidios disfrazados de incentivos sin retorno medible. Hay grupos que predican el libre comercio, pero los suyos dependen de que la economía no crezca, porque si crece llega competencia y la competencia disuelve el nicho protegido. Cuando llegue la hora de recortar, ¿renunciaremos a lo nuestro? El conservador serio defiende al servidor de carrera y le mete el frente a la actitud rentista, venga de donde venga. No al revés.

Y la segunda: si la Junta produjo la gobernanza fiscal más ordenada de las últimas décadas, como argumentan con fuerza y evidencia algunos, ¿qué dice eso de nuestra capacidad de autogobierno? La pregunta no es para humillarnos. Es para madurar. Si seguimos siendo el mismo pueblo electoralmente irresponsable, el cuento se repite. Y la próxima vez la metrópoli no tiene que enviar otra junta; puede enviar un control más severo. Los borradores originales de PROMESA contenían disposiciones mucho más antidemocráticas que lo que terminó siendo.

A causa de PROMESA y a la Junta, el servicio anual de la deuda del gobierno central bajó de aproximadamente $4,200 millones antes de PROMESA a unos $1,150 millones bajo el Plan de Ajuste, una reducción cercana al 73%. Esa rebaja es real, y la crítica conservadora honesta no borra esa reducción; la nombra. Es lo que liberó espacio fiscal para que existan, aunque sea precariamente, los quince centavos residuales. Sin ese ajuste, el Estado puertorriqueño hoy no podría siquiera cubrir nómina. Eso también es PROMESA, y conviene reconocerlo cuando pedimos su salida.

¿Qué está en juego verdaderamente en este punto? No son abstracciones, son personas. Personas que dependen del Plan Vital, el sistema de salud subsidiado que opera con Medicaid federal y aportación local cubre alrededor de 1.5 millones de puertorriqueños, cerca del 45% del país. Personas que dependen del Programa de Asistencia Nutricional (PAN), que beneficia a sobre 1.2 millones de personas, más de un tercio de nuestra población. 87 mil familias que dependen del WIC. Súmele Sección 8 y la asistencia federal a la vivienda. La mayoría del país, en algún punto del mes, depende de un cheque que no proviene del Estado puertorriqueño. Eso no es opinión política; es la estructura material que sostiene el consumo y la propia subsistencia del país.

Esto, sin mencionar el abismo recurrente que nos pone a peregrinar al Congreso constantemente. El riesgo más inmediato tiene nombre: el Medicaid cliff aterriza al cierre de este año fiscal: el FMAP especial de 76% vence el 30 de septiembre de 2027. Sin acción del Congreso, cae a 55%. Hoy hay $3,825 millones federales para Medicaid en el AF27, pero el tope federal ya está alcanzado. Medicaid representa el 7.7% del Fondo General y el 16.1% del consolidado. En el AF28, sin arreglo federal, el golpe sería severo. La Junta lleva tiempo pidiendo un plan de contingencia. El Gobierno no ha presentado uno convincente. En la misma carta del 15 de mayo, la Junta hizo dos cosas a la vez: certificó el presupuesto como en cumplimiento con el Plan Fiscal y declaró que Medicaid "sigue siendo un riesgo significativo". Esa duplicidad es la única honestidad disponible: el presupuesto está balanceado en la pizarra, no en la realidad. 

Washington puede retirar el velo en cualquier momento. Y cuando lo retire, los quince centavos no son problema futuro. Son la única realidad que quedará.

La viga

Volvamos a la pregunta del comienzo: ¿para qué existe un gobierno? Después de aplicar el estándar al AF27, la respuesta no admite escapatoria. No es que no tengamos acceso a fondos. Es que durante décadas le pedimos al Estado cosas que el Estado no puede dar, o es deficiente dándolo. Descuidamos las cosas que sí necesitábamos que hiciera bien. El problema no es la Junta. No es Washington. No es Trump. Sin disciplina local, los quince centavos seguirán siendo quince centavos, y un día Washington dejará de financiar la ilusión.

La viga, en este país, no es solo del que gobierna. Es nuestra. Quitarla pasa por aceptar tres cosas a la vez: exigirle al Estado que haga bien lo esencial, dejar de pedirle lo que no le corresponde y asumir como familia, comunidad, iglesia, empresa y ciudadano la parte que durante demasiado tiempo le delegamos. No hay reforma contributiva, plan fiscal ni transición de estatus que sustituya ese trabajo. Ningún hogar se sostiene gastando lo que no produce. Ningún estado tampoco. Quitar la viga no es un gesto moral; es el comienzo para poder ver bien y actuar antes de que esos quince centavos sean todo lo que nos quede.

El autor es abogado litigante en Puerto Rico por más de 29 años y asesor legal/legislativo de la senadora Rodríguez Veve por los últimos 6 años.

[1]La línea PayGo refleja el Concepto C030 del Fondo General, pago corriente del ERS, TRS y JRS. Las aportaciones anuales al Pension Reserve Trust del Plan de Ajuste salen del Fondo General bajo línea distinta, posiblemente absorbidas dentro de "Servicio de deuda" o "Transferencias". Las pensiones de la AEE, AAA, otras corporaciones públicas y la UPR no salen del Fondo General y por tanto no aparecen en esta tabla.

[2]En debate público circula la cifra de 25% en pensiones. El 15¢ de esta tabla corresponde solo al PayGo operacional del Fondo General (Concepto C030, $2,037M). El 25% incluye además la aportación anual al Pension Reserve Trust del Plan de Ajuste (~$700M-$1,000M proyectados por la Junta, AF22-AF31), que sale del Fondo General bajo línea distinta. No es contradicción; son denominadores distintos.

[3] La Tabla 3 amplía el lente para mirar ambas cosas.